随着我国经济的发展，食物生产和供给为公众的营养健康提供了基础条件。今后这一基础条件将更加充分，《中国食物与营养发展纲要（2014-2020年）》为未来既设定了食物生产目标，又设定了营养发展目标，两者相辅相成。如果没有足够的食物做基础，改善营养将成为空谈；但是，光有丰富的食物也不一定能保证均衡营养。提供食物是第一步，合理的选择搭配食物是第二步，这需要我们的国民对营养具有正确的认知，知道如何增进自己的营养与健康。

从历史发展的角度分析，我国经历了食物短缺、食物充足、食物丰富等阶段。今天，食物本身已经不是影响居民营养健康的关键要素，如何依靠国家的力量将食物提供给所有的国民，尤其是贫困、脆弱人群，并给予科学的指导，才是解决营养问题，实现《纲要》目标的关键。

从过去和现状来分析，我国的营养改善工作多是以科研项目和卫生部门的投入为主，往往难以长期持续，面对全国性的营养问题，卫生部门的资源远远不足以应对。目前存在的越来越广泛的营养缺乏和营养相关慢性疾病问题已经印证了原有的应对方式的欠缺和不足。因此，今后的营养改善工作需要国家更多部门的参与和协作，只有进行营养立法，明确政府各部门的责任，才能动员全社会的力量参与营养改善行动，切实解决营养问题，实现《纲要》所设定的营养目标。

美国、日本很早就已经制定了营养相关法律，如日本除颁布《日本营养改善法》（1952年）外，还先后制定了《营养士法》（1947年）、《学校供餐法》（1954年）、《学校保健法》（1958年）等，美国在第二次大战后先后颁布了《学校午餐法》（1946年）、《儿童营养法》（1966年）等。其他亚洲国家也先后制定了营养相关法规，这些都是我国制定营养法规的有益借鉴。

一、解决重点区域的营养问题需要营养立法

《纲要》提出优先关注“三个重点区域”：贫困地区、农村地区、流动人群集中及新型城镇化地区。尽管我国的整体发展已经进入小康阶段，但由于地区差异、城乡差异，在一些西部地区，经济发展滞后，当地缺乏充足的食物资源，也缺乏大众营养教育指导，营养问题与其他区域相比更为突出，这些区域居民在我国整个人口中占有较大的比例。因此，重点区域营养问题解决的好坏将成为实现《纲要》营养目标的制约因素。但是，由于其较差的经济基础，如果仅靠地方力量很难解决好的食物多样化供应问题，要使这些地区居民享有发达地区同等的营养权力，必须由国家法律作保障，不能仅仅靠经济的杠杆来支撑。我国的宪法赋予公民平等的权利，鼓励和保障所有国民的共同富裕和健康。只有营养立法，建立营养保障制度，对贫困地区、农村地区、流动人群集中及新型城镇化地区在基本食物营养保障、食物多样化供应、科学膳食指导等方面采取必要措施，才能使三个重点区域的居民享有平等的营养权利，解决实际的营养问题。

二、解决重点人群的营养问题亦需要营养立法

《纲要》提出优先改善“三类重点人群”：孕产妇与婴幼儿、儿童青少年、老年人。这三类人群由于其本身的生理特点和某些局限性，对食物营养摄入不足较为敏感，容易发生营养不良或营养过剩。调查监测的结果也反映我国这三类人群具有较高的营养缺乏问题，同时也是超重肥胖以及慢性疾病的高发人群。

近期，我国已经开展了“农村义务教育阶段学生营养改善行动计划”和“贫困农村婴幼儿营养包项目”，为此，国家投入了大量资金和人力来实施这些工作，解决其营养问题。但是，这些计划和项目还没有达到“三类重点人群”的全覆盖，如孕产妇人群、老年人、流动人群中的儿童青少年、城市困难家庭儿童青少年等没有相应的国家项目给予食物营养支持，有限的营养改善计划项目不能解决所有重点人群的营养需要和营养问题。只有通过营养立法，建立完善的营养扶助和改善制度，才能真正为这三类人群提供营养保障。我国近几年的营养改善计划的实际经验也充分说明了这一点，解决营养问题，临时性举措作用有限，保障重点人群的营养改善，需要国家常规性的制度。

三、实现《纲要》的营养目标需要营养立法

我国幅员辽阔，人口众多，除了对重点区域和重点人群采取特别措施外，也要对其他区域和人群提供相应的营养保障，以实现《纲要》所设定的全部营养目标。因此，全国性的营养改善是一项系统工程，还需要开展大量的工作，包括营养调查监测、营养科学研究、大众营养宣传教育和营养人才队伍培养等。

目前，在卫生计生委有关司局的领导和筹划下，营养监测工作已经成为一项常规性工作，得到国家财政的支持，将定期开展并一直持续下去。但其他方面还仅停留在科研项目和短期或零时性计划层面，难以长期持续，往往影响营养改善的整体效果。只有以国家的法律法规作基础，有更多的部委和地方政府部门的参与协作，才能保证全国性的营养改善工作长期可持续发展，按计划实现《纲要》目标。

总之，要全面实现《纲要》的营养目标，除了大力发展食物生产，要从根本上解决我国的营养问题，就必须动员全社会来共同关心、支持和参与营养工作，就必须制定相应的营养法律法规，依法开展营养工作。以立法的方式建立起国家的营养制度，以确保全国的营养改善工作的有效开展。